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理论周刊
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政策与制度谁重要
2016-06-20 04:44:28北京日报
发布时间:2016-06-20 00:00:00 文章来源:北京日报 网络编辑:刘洁
【导语】“制度决定论”在当今很流行,那么是有好制度就有好结果,还是在同样制度下有好政策就有好结果?

  潘维

  “制度决定论”在当今很流行,那么是有好制度就有好结果,还是在同样制度下有好政策就有好结果?改制从来不是西方发达国家的追求,而是冷战后西方对欠发达国家的强硬诉求。我认为政策比制度重要得多,主要有三个理由:

  第一,制度是稳定的,长久不变的,但问题层出不穷,随时在变,需要灵活机动的政策来及时解决。走依法治国的道路是对的,但解决日常问题主要靠行政。如果出了问题就用立法来解决,最后导致的结果很可能是法律繁琐、混乱、互相冲突。在这种情况下,行政无所适从,就只能怠工。当前的问题并非缺制度,往往是以“缺少法律”为名的执法随意、懒惰。

  第二,政策只惩罚犯规的人,且因时、因地、因事轻重缓急不同。例如,因极少数人婚姻欺诈就要立一个制度,要所有申请结婚的人都提交材料来证明自己未婚,这既大幅增加了群众办事的成本,也大幅增加政府办事机关的成本。一方面制度的门槛确实高了,另一方面政府的效率也降低了。我认为,严惩那些欺诈者才是正道。中国哲学中所说“大道至简”就是这个道理。

  第三,制度是特定生产和生活方式的结果,不是生产和生活方式的原因,不是国家成败的原因。制度表面看是设计出来的,其实能立住生根的制度都是“长出来”的。美国宪法是从英国宪政惯例和“五月花号公约”长出来的。其实,不少问题主要出在政策上,而不是因为制度。例如,郡县制好,秦朝寿命却仅十几年;科举制和宪政制好,创制的隋朝和民国都没活过半个世纪。

  此外,强调用全国一刀切的制度解决问题,忽略政策“试点”,忽略各地的巨大差异,轻视因地制宜,就难以调动各地各部门官员的能动性。

  (作者为北京大学国际关系学院教授)

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