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理论周刊
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跨行政区法院是不是新的法院类型
2016-05-16 03:19:06北京日报
发布时间:2016-05-16 03:10:00 文章来源:北京日报 作者:刘作翔 网络编辑:刘冬
【导语】海淀读者张杰:最近,在司法改革问题上,新闻媒体上不断出现跨行政区划法院概念,我感觉这是个新表述,它到底指什么?

  海淀读者张杰:最近,在司法改革问题上,新闻媒体上不断出现跨行政区划法院概念,我感觉这是个新表述,它到底指什么?这项改革有什么意义?认识上需要注意什么?能否请专家介绍一下?谢谢!

  党的十八届四中全会的决议提出了“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件”的改革任务。四中全会以来,我国在设立跨行政区划法院方面,已经有了一些大胆的实践和探索,也存在着一些需要我们进一步研究的问题。

  为什么要设立跨行政区法院?

  我国目前的人民法院设置与行政区划完全重合,这样的法院设置易导致司法的地方保护主义,影响公正司法;同时,中国地区间经济发展不平衡,各地法院承担的案件量有很大差距,一些地方法院资源出现闲置,一些地方法院却要承受巨大案件数量压力。因此,为防止司法地方保护主义之弊,优化司法职权配置,调剂法院之间案件多寡不均的现状,需要探索设立跨行政区划的人民法院。

  如何理解“跨行政区划法院”?首先需要明确“行政区划”的概念。行政区划是一个确定的概念,是一个既定的概念。宪法第三十条规定:“中华人民共和国的行政区域划分如下:(一)全国分为省、自治区、直辖市;(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”简言之,我国的行政区划有省、市、县、乡。十八届四中全会提出的“设立跨行政区划法院”,并没有讲只限于某一级行政区划。在这种情况下,跨行政区划法院的设立就应该是开放性的,或者说只要属于跨行政区划的,都应该在这个概念之内。

  如果说在开始提出“跨行政区划法院”这个概念的时候,人们还不明白它到底跨哪一级,那么,随着改革实践的进展,我们对于这样一个问题逐渐有了清晰的认识。“跨行政区划法院”司法改革任务的提出,给了我们一个开放性的空间,这个所谓的开放性空间,即根据社会需求。跨行政区划法院设立的初衷,一是解决司法的地方保护之弊,二是有效地调剂司法资源,解决案件多寡不均的问题。这就是设立“跨行政区划法院”的社会需求。

  “跨行政区划法院”可以跨几级?

  这个道理讲清楚之后,关于在哪一级设立“跨行政区划法院”的问题就好办了。建立几级、跨几级的问题,是和我们设立“跨行政区划法院”的社会需求相关联的。十八届四中全会提出设立“跨行政区划法院”伊始,我去一个地方宣讲,条件反射地认为是跨省际区划法院,即省与省之间的跨省区划的法院。但是跨行政区划法院设几级的问题,和司法的省以下统辖有密切关联。这个密切关联度在什么地方呢?就是现有的宪法体制,即地方法院院长由同级地方人大任命,法院的审判员也由同级人大任命。在这个宪法体制没有解决之前,省内的跨行政区划法院设立的必要性可能就出现了,即可以由省、直辖市人大来直接任命跨市、区之间的法院院长和审判员。后来中央决定先在北京和上海试点,不是跨省际之间,而是在一个直辖市的范围内设置。浙江省设立的第一家跨行政区法院,是在杭州市范围之内,由杭州市中级人民法院管理。目前,在实践中我们已经可以捕捉到,现有的跨行政区法院有直辖市内的,有地级市内的,也有跨省际区划之间的规划。

  跨行政区法院到底怎么定位?

  跨行政区法院出现后,有的学者认为我国现有三种法院类型,即专门法院、普通法院、跨行政区划法院。能否把跨行政区划法院作为一个独立的类型?也就是说跨行政区划法院到底怎么定位?有的学者认为,现有的已经成立的跨行政区划法院,即上海市第三中级人民法院、北京市第四中级人民法院,还有杭州铁路运输法院,都是一种非典型的跨行政区划法院(京津冀跨行政区划法院目前还只是在规划中)。所谓非典型,即法院院长都是在现有体制下由同级人大任命的,如北京市一中院、二中院、三中院都是由北京市人大产生的,北京市四中院也一样。除了案件类型以外,从法院的组织体系上来讲,目前还没有体现出跨行政区划法院的特点来,我们描述不出这种“跨”的特点,只是从案件类型上可能会找到一些“跨”的特点,但不是太明显。真正的“跨”就应该是在同一级的行政区划和建制上,跨越两个或者两个以上的不同行政区域,这应当是大家都能接受的一个概念。所以,跨行政区划法院到底属于哪一类性质,它既不是普通法院,也谈不上专门法院,能不能算得上一个独立的法院类型,需要根据实践的发展来思考和认识。

  巡回法庭与跨行政区划法院是什么关系?

  最高人民法院2015年年初分别在深圳市和沈阳市设立了两个巡回法庭。如何理解巡回法庭的性质?按我的理解,巡回法庭应该是不固定的,即根据案件的需要进行“巡回”审判。现在设置的这两个巡回法庭,在某种意义上,有点类似于跨省际之间行政区域的法院,和巡回法庭还不太完全切合。在2016年2月29日最高人民法院召开的《中国法院的司法改革》白皮书发布会上,发言人讲道:“对于跨行政区划法院改革,我们将结合增设最高人民法院巡回法庭工作和完善审级制度工作统筹推进,一方面继续深化已设立的跨行政区划法院试点改革,完善其管辖制度;另一方面统筹考虑深化铁路运输法院改革等举措,研究提出在全国范围内设立跨行政区划法院的意见,积极争取全国人大常委会授权,完善和调整适用相关法律,力争形成布局科学合理、审级监督顺畅、案件管辖明确、资源配置优化的跨行政区划法院体系,并与最高人民法院巡回法庭有序衔接。”提出跨行政区划法院体系与最高人民法院巡回法庭“有序衔接”,是一个很有意思的话题。因为在十八届四中全会的决议中,是将这两个问题放在一起的:“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。”两者的功能都是为了审理跨行政区划案件,解决司法地方保护主义,有效地配置司法资源,调节和解决法院系统案件多寡不均的问题。

  (作者为中国社会科学院法学研究所研究员)

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