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理论周刊
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避免权力收放的失衡
2016-04-16 00:22:43北京日报
发布时间:2016-02-01 00:00:00 文章来源:北京日报 作者:陈龙 网络编辑:刘冬
【导语】随着经济增长速度放缓,我国在经济社会发展中将会遇到诸多更为尖锐、更为复杂的矛盾和问题,并相互交织在一起,增加了解决问题的难度。

  随着经济增长速度放缓,我国在经济社会发展中将会遇到诸多更为尖锐、更为复杂的矛盾和问题,并相互交织在一起,增加了解决问题的难度。在这种情况下,国家能力的强弱以及解决问题的方法和思路是否合理,成为我国能否持续、健康发展的关键。

  美国学者福山在其《国家建构——21世纪的国家治理与世界秩序》一书中提出:“国家建构与限制和弱化国家职能构成一对矛盾,把这对矛盾提上第一要务的位置,可能会使某些人惊呼为荒诞。在过去几年中,世界政治的主流是抨击‘大政府’,力图把国家部门的事务交给自由市场或公民社会。但特别是在发展中国家,政府软弱、无能或者无政府状态,却是严重问题的祸根。”

  奥尔森在其《权力与繁荣》一书中指出,“贫困社会的最大挑战不是资源的缺乏,而是它们很难组织大规模的活动,特别是政府活动。”相反,“东亚四小龙”等一些成功转型国家和地区,无一不是在政府转型和能力提升方面采取了有效措施,避免跌入“低能力国家”陷阱,保证了转型的平稳和有序,使经济社会发展进入了相当长的繁荣期。

  何谓“低能力国家”陷阱

  “低能力国家”陷阱是转型国家面临的一个最具迷惑性和最具危害的陷阱。20世纪非洲和中亚、南亚等地一些国家出现的贫穷、疾病、腐败、食品安全、毒品、恐怖主义,乃至社会动荡,大都是由于跌入这一陷阱所致。在表象上,这一陷阱集中表现为两个方面:

  其一,“弱质社会”——社会秩序失常或混乱。政府的组织、动员以及应对变化的能力较弱,不能及时有效地处理各种经济社会问题,导致社会秩序失常或混乱。

  其二,“低质市场经济”——市场经济运行质量较差,出现种种弊端。比如,价格、竞争等机制极不完善,资源配置效率低下或扭曲,从而使国民经济陷入混乱。

  社会转型对政府能力提出了挑战

  在我国,由于整个经济社会转型是由政府主导的,政府能力状况成为国家有序转型和市场经济有效运转的关键因素。长期以来,我国之所以能够取得飞速发展和巨大成就,政府发挥了至为重要的作用。

  然而,政府在某些方面的能力不足和欠缺,没能很好解决经济社会发展中出现的一些问题。例如,现在备受社会诟病的食品安全、环境污染等问题,就是政府在这些领域责任和能力弱化的表现——政府在保护合约、惩罚合约破坏者以及应对负外部性中没能充分发挥应有的作用。

  经济社会转型,本身就是对政府的一个考验,首先需要政府自身实现转型。由于转型是一个新旧交替的过程,经济社会结构、功能的分化与变动,必然要求政府的结构、功能以及作用方式和领域等随之而变化、调整,以解决在与市场、社会关系中出现的“越位”和“缺位”问题。如果变化、调整不能随之到位,就可能出现功能性障碍,也就是政府权力的调整与现实需求相脱节,制约了政府功能的有效发挥。

  同时,公共权力的天然特性和市场机制内在的局限性。政府所行使的公共权力,具有寻租、过度使用等天然潜在缺陷。“绝对的权力引起绝对的腐败”。缺乏有效监督的公共权力,则容易引发腐败、渎职、不称职等诸多问题,导致政府能力下降。此外,市场机制具有内在的局限性。市场充分发挥作用需要一定的前提,如对现代市场体系的统一性、开放性、竞争性和有序性的要求。但这些条件很难得到完全满足,因而会出现市场失灵。

  因此,经济社会转型,带来了社会整个运行系统的转变,必然要求政府职能做相应调整。一方面,为了发挥市场的作用和调动社会积极性,政府需要调整自身的行为边界,退出一些领域,适当下放一些权力,消除公权对市场和社会发展的抑制因素。

  另一方面,需要政府适当集中一些权力,强化其在市场体系建构、维护产权与契约、保障社会平稳运行等方面的职责,提升其治理能力,为市场配置资源提供健全的制度体系和公正的外部环境。这就意味着并非要求政府简单的退出,而是要求其“进退并行”,成为一个有为的高效政府。忽视任何一方面,都很难形成高质量的市场和社会运行机制。

  然而,对于政府在何种领域以何种方式发挥作用、究竟该退出何种领域以及如何退出,并没有放之四海而皆准的标准模式。进一步而言,政府简单放权或退出之后,并没有辅之以能力提升为核心的集权,会不会出现更为糟糕、更难控制的局面?

  实现权力动态平衡

  长期以来,由于我国被认为是一个强势政府,在经济社会领域拥有较强的权力,在应对放权的呼声中,如果把握不好放权的内容和幅度,就会造成目标定位的模糊与行为摇摆,使公共权力出现失衡与错位,从而削弱国家能力。

  当前我国的经济社会发展与转型,既是经济社会结构一种整体、根本性的变革,也是各系统之间相互作用、相互影响、相互促进和制约的过程,这需要在简政放权的基础上,加强能力建设,实现放权与收权的动态平衡。

  其一,继续推行“清单”管理,实施简政放权。完善包括权力清单、责任清单和负面清单在内的清单管理机制,在进一步推动行政审批事项的取消和下放、降低市场准入门槛、为市场主体“松绑”的基础上,规范和明确政府的权力边界和职责范围,激发市场活力。实现从强势政府到有为高效政府、从管控思维到治理和法治思维的转变,在缩减和调整政府职能范围的同时,将着力点放在增强包括制度产品在内的公共品和公共服务的供给、保障市场主体的权益以及维护市场和社会秩序上来,提升政府能力。

  其二,顺应全球化纵深发展的趋势,提升宏观经济管理能力。全球化将整个世界卷入统一进程之中。随着生产要素流动,特别是金融全球化,使我国发展面临的不确定性和不可预测性增强,这对我国的宏观经济管理能力提出了新的更高要求。在当前形势下,我国不仅要调整贷款存量结构和债务结构,优化财政、金融、产业等宏观政策,完善促进创新的激励机制,支持国民经济转型升级和结构调整,而且要考虑到政策的传递性和外部性,增强应对全球风险的能力。为此,需要树立全球思维,在开放资本账户、汇率市场化、金融监管等方面采取更为稳健的改革措施,防范各类风险。同时,拓展国际财经协调与合作的范围和深度,推动全球经济治理规则改革,促进全球资源配置公平与效率融合。

  其三,完善制度及惩戒机制,培育市场契约精神。市场是在法制和惯例基础上运行的一种制度,良好的法制、健全的交易制度、明确的交易准则以及市场主体权利的保障,都是市场有效发挥激励和配置作用的前提。但是,无论法制的建立与完善,还是惯例、契约精神的培育,绝非一朝一夕能完成,而是一个较长的制度与文化的构造过程。在此过程中,不仅需要继续完善制度,削弱市场机制内在的局限性,而且还要加大惩戒力度,打击各类违法、不正当的市场行为,维护市场公正和社会诚信。

  其四,缩短国家与公民之间的“距离”,构建韧性、可控的社会稳定机制。缩短公民与国家之间“距离”,不是一味地削减政府在社会领域的权力——限制政府权力虽然必要但不能从根本解决这一问题,而是需要培育负责任的政府和负责任的公民,构建“政府——社会”新型合作关系。为此,需要在公共生活中形成一种开放的、充满活力的“意见形成”过程,通过利益调节、追求激励相容(共融)与公共利益,逐渐走向公共理性,并在社会合作的价值理念、方式等诸多方面达成共识,从而在政府与社会、权力与权利、公域与私域之间形成良性的互动,为社会构筑稳定的运行机制。

  (作者为财政部财政科学研究所研究员)

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